地方政府围绕着招商引资和经济发展而进行的激烈竞争无疑构成了中国经济奇迹最鲜明的特色之一。在此背景下，欧博如何理解地方政府的激励及其广泛影响？北京大学光华管理学院教授周黎安对官员晋升锦标赛的相关理论与实证文献做了较为详尽的评述，梳理了该类文献对于理解中国改革开放和经济发展的政经互动逻辑及其影响所做的重要贡献，并回应和澄清了一些常见的误解和质疑，同时也检视了现有研究的不足与问题，最后对未来可以拓展的研究方向和领域进行了展望。该研究刊载于《经济管理学刊》2022年第1卷第1期。

研究者发现，中国各级行政体制的日常运行为研究晋升锦标赛提供了一个极其独特的组织场景和数据来源，这是当前与晋升锦标赛相关的学术研究得天独厚的数据来源和分析基础。虽然相关文献已经积累了相当丰富的研究成果，但问题和不足也是显见的，应该说已有研究还处于“初级阶段”，未来尚有许多可以拓展和深化的空间。

晋升锦标赛

文献评述与研究展望

地方政府在中国过去四十多年改革开放和经济增长的过程中扮演了极为重要的角色，地方政府围绕着招商引资和经济发展而进行的激烈竞争无疑构成了中国经济奇迹最鲜明的特色之一。在此背景下，如何理解地方政府的激励及其广泛影响，吸引了越来越多中外学者的研究兴趣。纵观这方面的浩瀚文献，“中国特色财政联邦主义”理论与官员晋升锦标赛理论是其中两个主流的经济学分析范式。对于官员晋升锦标赛理论，一方面自提出以来吸引了众多中外学者的兴趣和关注，极大地拓展了关于官员激励、政府行为和中国经济的研究前沿，积累了十分丰富的研究成果；但另一方面，关于该理论的有效性和实证证据，学术界一直存在各种各样的争论、质疑和批评，也存在一些明显的误解和偏见。对于如何理解这个理论的内涵、意义、学术贡献以及面临的诸多批评与挑战，我们需要更深入地探讨和厘清。随着中国经济步入新发展阶段，官员的考核和激励模式也在经历重要而深刻的转型，关于官员激励、政府治理与中国经济的研究也进入了一个关键节点，下一步如何挖掘其潜力，拓展其研究前沿，也亟须做出前瞻性分析与展望。

本文试图对官员晋升锦标赛理论的相关文献做一个评述，梳理其对于理解中国改革开放和经济发展的政经互动逻辑所做的重要贡献，检视其研究的不足与问题，同时对未来可以拓展的方向和空间进行展望。在文献评述的过程中，本文强调几个方面。首先，我们必须区分晋升锦标赛的理论假说与关于该假说的实证检验，两者密切相关，但必须区别对待，过去人们经常将两者混淆。其次，我们关注了考察官员晋升与经济绩效的相关实证检验，但这些只是其中一部分，更为广泛和丰富的文献探讨了晋升锦标赛体制下官员的晋升激励对政府治理和中国经济诸方面所产生的深刻影响及其作用机制，例如政府多任务下的激励扭曲问题，地方官员激励与辖区内企业、产业、融资、土地规划、城市化、跨地区经济合作与一体化、投资周期和宏观经济等方方面面的内在关联。这些研究有助于揭示晋升锦标赛体制与中国经济增长的核心特征之间的内在关联，它们也是晋升锦标赛假说的重要组成部分。再次，我们强调了晋升锦标赛假说与“中国特色财政联邦主义”之间的“对话”，试图通过文献的梳理厘清晋升激励和财税激励作为两种关于地方政府的分析范式的内在关系、重要差异以及在实证上识别其差异的挑战与应对策略，与此同时，也讨论了在财政分权和晋升竞争双重体制下财税激励与晋升激励之间的共同作用对中国经济的影响。最后，对于晋升锦标赛理论现有文献的不足及未来可以拓展的研究方向，本文也进行了简要的分析和展望。

本文其余部分安排如下：
第二部分：“晋升锦标赛”假说：理论背景、基本内涵与分析意义

第三部分：官员晋升与经济绩效：经验证据

第四部分：中国特色的政经互动：晋升锦标赛的影响与机制

第五部分：区分晋升激励与财税激励

研究展望

目前绝大多数与晋升锦标赛有关的研究主要聚焦于官员晋升与经济绩效的关系，或者由此产生的晋升激励所带来的经济社会影响。在现实生活中，晋升锦标赛嵌入在中国的行政组织之中，呈现一个多层级、多职位的结构。委托人对多个代理人的绩效进行评估，除了客观绩效的评估之外，也可能还有主观绩效评价，甚至受到政绩“可视性”或印象政绩的影响。政府与企业的一个根本性区别就是它的多目标，多目标之下的锦标赛体制如何运转并产生影响，值得深入研究。现实中的政府组织是一个多层级的金字塔结构，多层级的晋升体系以及职位（岗位）体系意味着委托人在考虑一个官员的升迁时不仅要考虑其政绩，还要考虑如何将他放到合适的职位（岗位）上。因此，从长期来看，还需要把官员的培养、选拔与激励、晋升的流动性与公平性综合加以考虑。从被评价的官员来说，政绩考核和相对绩效评估塑造了官员的晋升激励和职业前景激励，但可能还有社会声誉、内在驱动的因素在起作用。这一切都说明，把晋升锦标赛嵌入一个多目标、多层级、多职位的真实组织之中，考察其组织逻辑、运行机制和行为影响，有可能产生许多重要和有趣的研究拓展。

（一）客观与主观绩效评估：可视性与印象政绩

目前的主流文献所考察的官员晋升锦标赛几乎都假定上级政府采取了客观绩效评估，以此选择优胜者。周黎安（2007）也强调晋升锦标赛的有效实施依赖客观清晰的考核指标，基于绩效晋升的可置信承诺等条件。然而，在现实生活中，上级在考核官员绩效的过程中，欧博娱乐不仅会基于客观的绩效情况（如GDP增长、财税收入、招商引资）做出评判，也会结合主观绩效评估的方式来考核那些不容量化的绩效维度（如增长质量、民生福祉），以主观评估补充客观绩效评估之不足（如在GDP数据可能有水分的情况下参考其他维度的信息）。我们经常看到，上级领导会定期或不定期地到下级单位视察工作，听取汇报，为下级官员的能力和绩效打“印象分”。我们也经常看到，下级官员为了给领导视察留下好印象而精心准备、细致策划，这说明上级领导的“印象分”对于地方官员的仕途至关重要。如果考虑到行为经济学所揭示的“有限注意力”（limited attention）和“显著性偏差”（saliency bias），上级官员考核下级官员受到主观印象的影响就更加可能了。当主观绩效评估引入之后，官员晋升与客观绩效的关系可能会弱化，但有助于引导官员朝着上级关心的主观绩效维度（如增长质量、政策创新）而努力。近年来有一些研究开始探索官员绩效评估的主观维度及其影响。前述的吴敏和周黎安（2018）引入了“可视性”（visibility）概念，区分了城市建设方面的可视性和非可视性公共品：城市道路、桥梁、轨道交通、园林绿化以及市容环境卫生，因为易于被上级官员和民众看到而定义为可视性公共品；供水、燃气、集中供热系统以及排水、防洪设施，因为通常处于地下、不易被看到而定义为非可视性公共品。在晋升激励的作用下，给定有限的财政资源，地方官员自然会倾向于在可视性高的公共品上分配更多的资源，而对可视性不足的公共品（如地下管线和防洪设施）则投入有限，即所谓“重地上、轻地下”的城市建设特征。以前的主流文献主要聚焦于官员政绩考核的“核心指标”（如GDP和财税增长）和“非核心指标”（如教育、医疗和环境）的区分及其对官员激励和行为的影响。吴敏和周黎安（2018）进一步区分了“可视性”与“非可视性”政绩。这两种视角既有重叠，如GDP增长既是“核心指标”，又是“可视性”政绩，但也有重要区别。例如，经济发展属于政绩考核的“核心指标”，经济发展质量（如生产率和增长潜力）却又具有“非可视性”；而城市园林绿化和环境卫生属于“非核心指标”，却又是“可视性”政绩。该研究提供实证证据表明，即使非核心维度的主观性绩效评估仍然对官员的激励产生显著影响，这是过去文献所忽略的方面。王芳等（2020）考察了上级领导环境视察对地方政府环境保护支出的影响，拓展了纯粹的环境质量检测与客观评估的影响，强调了绩效的“可视性”维度与主观绩效评估可能带来的影响。近年来，中国城市基层政府日益强调公共服务与公共管理等社会治理职能，但是在这方面，缺乏像 ＧＤＰ增长率、招商引资、公共财政收入等客观可测的政绩指标，使得基层政府之间的政绩竞赛缺乏清晰可比的标准。在现有的政绩评估体系下，这意味着上级“块块”政府很难直接对基层政府进行评估与激励，不得不更多地借助于熟悉基层政府具体业务工作的“条条”汇报等更具主观性的考核过程，形成一种“印象政绩”。传统的基于客观经济绩效的“块对块”的考核，在社会治理领域正转变为日趋分散的“条对块”的主观考核，后者高度依赖于下级的书面和口头汇报以及讲述和演绎故事的能力。黄晓春和周黎安（2019）通过案例访谈研究了我国城市基层治理创新中“印象政绩”对基层官员的激励和行为的影响。

在晋升锦标赛体制之下，客观绩效评估与主观绩效评估如何互动，多目标考核体系如何影响锦标赛体制运行以及官员的激励和行为，无论从理论还是实证的角度都是重要的研究问题。现有文献只是做了一些初步的尝试，结合主观绩效评估理论、行为经济学理论，未来还有可以探索的广阔空间。

（二）培养、选拔与激励

政治选拔（political selection）近年来在政治经济学文献中成为一个热点议题（Besley，2005）。在政治选拔上，中国是典型的官员选拔制，而非西方国家的民主选举制。与西方国家的民主选举制以连任提供事后激励相区别，中国的选拔制更强调事前的培养、选拔所提供的事前激励（姚洋，2016；姚洋等，2020）。在中国，一个官员一般要在多个职位（岗位）、多个地区历练，实现良好的政绩标准，才可能获得晋升和重用。在此过程中，培养、选拔与激励“三位一体”，共同塑造了官员的仕途和成长轨迹，使其知识、经验和能力得以发挥，推动地区的经济和社会发展。前述的官员交流与地区增长的文献也可以解读为官员培养与选拔的证据。杜兴强等（2012）利用1978—2008年省级主政官的数据发现，官员的历练和经济增长均显著提高了其晋升的概率。Yao and Zhang （2015）利用市级主政官在多个地区流动任职的信息，估计出官员的个体固定效应，以此作为官员对于地区经济增长的贡献能力，进而考察官员能力对地区增长的影响以及在晋升考核过程中的重要性。还有研究发现，官员的教育背景（如是否具备经管类专业基础）和工作履历（如是否在企业任职CEO或拥有综合工作经验）对于辖区经济绩效（如经济增长、脱贫）具有显著的正向影响（徐磊和王伟龙，2016；文雁兵等，2020）。姚洋等（2020）用一个大型官员数据库揭示出20世纪90年代初以来中国官员选拔具有选贤任能的特征，官员的经济增长激励显著，但是在党的十八大之后，培养的重要性凸显，而经济增长激励则趋于减缓。官员的选拔、培养和激励嵌入在多层级的职位系列和晋升体系之中。当一个层级的主政官获得晋升，进入更高的职位层级，这既涉及对其过往绩效的奖励，也涉及如何将其配置到合适的岗位（既适合其能力类型，又有培养、历练的考虑），以克服“彼得原理”的诅咒。因此，一旦将培养和选拔引入晋升锦标赛体制，就会引发晋升激励、能力匹配（matching）和培养等一系列关键环节衔接配合的动态过程。这确实可以打开中国组织考核、选拔和培养干部的黑箱，将真实的组织带进目前尚过于抽象和简化的晋升锦标赛体制。上述提及的文献已经开启了这方面的探索，积累了一些重要发现，但还有很多工作可以拓展和深化。

（三）多层级锦标赛：跨层级互动、流动性与公平性悖论

在中国，地方官员之间的晋升锦标赛是一个多层级、逐级晋升和淘汰的过程。中国的行政体制由中央、省、市（地区）、县和乡镇五级政府构成，晋升锦标赛可以发生在地方政府层面上同一级别、同一官场的地方官员之间，而中国“以块为主”的行政管理体制在不同层次上的同构性使得晋升锦标赛得以多层级、多区域同时推行。比如说，如果在省一级干部之间采取以GDP为基础的锦标赛竞争，那么省级官员就必须提供较高的ＧＤＰ增长水平。为此，他们可能会在辖区内的市一级推行GDP锦标赛竞争，而市一级又会在县一级推行锦标赛竞争，如此一层一层地往下推进。这里我们不仅看到一个层级的地方政府如何跨地区相互竞争，还看到不同层级的地方官员的激励如何相互影响，由此可以进一步理解中国各层级区域经济的经济增长情况。官僚体系内部的“层层加码”现象是人们广为关注的一个问题。周黎安等（2015）、Li et al.（2019）系统地刻画和分析了中国多层级政府围绕着GDP增长指标的“层层加码”现象，并从多层级晋升锦标赛互动的视角加以解释。前述的黄晓春和周黎安（2019）不仅考虑了多层级的互动，还引入了中国独具特色的“条块”关系，研究在“印象政绩”考核的领域上级“条条”部门（如区民政局）如何与下级“块块”（如街道政府）结成对子，形成“结对竞赛”。这种“上下条块、结对竞赛”的现象既与传统的“条块”分割相区别，也与传统的以“块块”为中心的晋升锦标赛相区别，体现为条块纵向互动与竞争的特征。目前的文献更多地侧重在官员的晋升激励及其对中国经济的影响，而对晋升锦标赛体制本身的组织特征及内在逻辑研究很少。周黎安（2017，第181-186页）对此有过一些定性的讨论，这里概述其要。在一个多层级的政府结构中，依靠晋升激励去调动官员积极性会遇上一个结构性难题：对于晋升机会渺茫的人来说，锦标赛体制将失去正向的激励效应。在中国具体的制度环境下，这个问题在两个官员群体间比较突出，分别表现为“激励不足”和“激励衰竭”。首先，处于中国行政金字塔底部的基层官员晋升机会相对较少，竞争激烈，而且过了一定年龄就会失去升迁机会。其次，对于那些经过多年努力、晋升到较高职位的官员来说，因为年龄和晋升机会的限制，晋升激励也面临衰竭的危险，而身处高位的官员责任重大，从社会角度来看，其激励衰竭的机会成本非常高昂。与此相联系，晋升锦标赛还面临晋升流动性与公平性的悖论问题。例如，为了增加晋升流动性而大力提拔年轻干部，但这会让年龄偏大的干部更早地让位，失去晋升机会，对后者又是一种不公平。然而，为了维持晋升公平性，又势必会造成人人按照年功序列排队，时间一长，官员晋升流动性就会下降，削弱晋升激励效应。这些讨论旨在说明，晋升锦标赛体制一方面涉及绩效考核指标及其执行，进而影响晋升激励和经济发展，另一方面也涉及晋升机会与职级（职位）结构的设计与得失权衡，后者决定晋升流动性与公平性，反作用于绩效考核和晋升激励的影响。前面讨论的官员选拔、培养与激励问题也必须置于这个结构性背景之下考察，才能真正揭示晋升锦标赛的组织逻辑和运行机制。这些重要的研究题目还有待破题。

（四）晋升激励、社会声誉与内在驱动

行为经济学的迅猛发展使得经济学家近年来开始关注外在激励与内在驱动的关系。Bénabou and Tirole（2006）区分了三种激励方式：基于自尊和内心爱好而努力的内在驱动（intrinsic motivation）、基于物质报酬的外在驱动（extrinsic motivation）和基于良好社会形象和群体认同的社会声誉或声誉动机（reputational incentive）。目前文献所聚焦的地方官员的晋升激励更多被看作是一种接近于物质激励的外在驱动，提升辖区经济绩效是为了获得更大的晋升机会，如同提高经营业绩可以获得更多的奖金一样。但事实上，上级的政绩考核、相对绩效评估与地区间的政绩竞争也可以引发官员的社会声誉激励，甚至内在驱动。周黎安（2018，第9页）论及，虽然我们强调晋升激励是地方官员行为背后的重要驱动力，但这并不意味着我们否认地方官员还有其他的行为驱动因素，如社会荣誉感、事业心和奉献精神。尤其是当地方官员群体形成了为经济绩效而竞争的强烈氛围之后，地区之间的经济绩效排名本身就会在地方官员心目中产生荣誉感或挫败感，即使这个排名结果并不直接导致晋升或仕途挫败，也会显著影响官员的努力程度。在这个意义上，追求一个相对好的排名，创造让人钦佩的政绩，或者留下好的名声，而不一定非是职位晋升本身，有可能构成地方官员的行为驱动力。这如同百米比赛最后只有极少数运动员获得奖牌，但每位运动员都会尽全力，争取一个相对好的名次；即使无物质奖励的业余比赛也会吸引许多参与人激烈角逐。这种激励的性质超越了物质激励（狭义的晋升激励），接近社会声誉激励或者社会声誉激励与内在驱动的某种混合。Charness and Grieco（2018）利用实验的方法考虑不同的激励方式对创新活动的影响，他们比较了三种激励方式：①不对创新活动进行排名，所有人平均分配奖金；②对创新活动进行排名，但平均分配奖金；③对创新活动进行排名，再根据排名分配奖金。实验证据表明，第二种激励显著好于第一种激励，第三种激励对于那些“封闭式”任务的正向作用好于前两种，但在“开放式”任务上并不比第二种要好。这个实验说明纯粹的排名（不与物质奖励挂钩）本身虽然属于典型的弱激励，但仍然具有激励参与人努力的显著效果。Persson and Zhuravskaya（2016）根据官员任职的来源地区把地级市主政官群体区分为“内部人”（本地晋升）与“外部人”（从外地调入），他们发现本地晋升的官员更加关注民生福利支出（如教育、医疗）。Cao et al.（2020）也发现，在条件相同的情况下，本地晋升的市级官员相比外地调入的官员更加偏好环境保护。周广肃等（2020）发现，具有本地任职经历的市委书记更加愿意增加公共转移支付收入，降低居民的消费不平等。这些公共支出偏好超出了单纯的晋升激励所能解释的范围，应该属于社会声誉或内在驱动性质的激励。当然，这些研究所揭示的“本地经历”效应背后的传导和作用机制尚需进一步验证。由此，我们可以进一步拓展关于晋升激励和晋升锦标赛对于官员行为影响的理解。首先，按照Bénabou and Tirole（2006）的分类，我们区分官员的狭义的晋升激励（与晋升等奖励处罚紧密挂钩）、广义的晋升激励（即为获得好的排名或评估结果但不一定指向晋升奖励的激励）和内在驱动。其次，晋升锦标赛也可以进一步拓展为“政绩锦标赛”，区分为狭义和广义晋升锦标赛两种，前者是相对绩效评估结果与职位晋升紧密挂钩，后者是相对绩效评估结果与职位晋升可能是弱关联，但官员仍然为追求相对好的绩效排名（或好的社会声誉或群体认同）而相互竞争。这两种锦标赛都导致官员为提高政绩而竞相努力，虽然程度上可能会有差异。

当然，就像主观绩效评估要发挥作用必须与客观绩效评估紧密结合一样，基于相对绩效的评比排名激发的物质激励（外在驱动）与追求竞争名次的胜负欲、荣誉感（社会声誉）也存在某种相互依存关系。追求好的政绩所产生的荣誉感或社会声誉激励高度依赖于制度化的公平绩效考核、优胜者可能获得奖励（包括评奖评优和社会口碑）和地区竞争氛围的形成。如果官场生态主要是靠人脉关系或跑官买官决定政治晋升，完全与官员的能力和政绩无关，政绩优胜者也难以获得上级、同行或社会的称赞，那么就不可能让人产生创造政绩、争取好名次的荣誉感和强大动力。在这个意义上，广义的晋升锦标赛不可能完全脱钩于狭义的晋升锦标赛而独立发挥作用。这些讨论旨在借鉴行为经济学的最新发展，进一步拓展我们关于晋升锦标赛和晋升激励及其影响的理解，这方面的理论和实证研究还未真正开始，尚有很大的发展空间。

研究发现

从国际比较的视角看，地方竞争是中国经济转型与发展过程中最鲜明的特征之一，而地方竞争背后的关键性驱动力是地方官员的晋升激励。晋升锦标赛假说旨在提供一个分析框架，系统研究地方官员的晋升激励、理性反应及其对政府治理和中国经济的综合影响，揭示中国独具特色的政经互动机制与过程。本文所综述的相关文献清楚地表明，要想绕开地方政府和地方竞争去深入分析中国经济是难以想象的；同样，要想绕开地方官员的晋升激励去理解中国地方政府和地方竞争也是难以想象的。中国各级行政体制的日常运行为研究晋升锦标赛提供了一个极其独特的组织场景和数据来源。各级政府的主政官及主要官员的履历信息、职位变动，各级政府公布的政府工作报告、领导讲话与行程动态等，还有地区层面极其丰富的经济社会统计数据，这一切如同打开了一个超大型组织的黑箱，让学者可以近距离观察其内部的人员流动、组织结构、运行特征及其影响。这是当前与晋升锦标赛相关的学术研究得天独厚的数据来源和分析基础。虽然相关文献已经积累了相当丰富的研究成果，但问题和不足也是显见的，应该说已有研究还处于“初级阶段”，未来尚有许多可以拓展和深化的空间。随着理论研究的深入，各类政府数据的进一步公开，加之数据挖掘、文本分析以及计量技术的进步，我们期待更多高质量的研究成果涌现。

【原文刊载在《经济管理学刊》2022年第1卷第1期】（2022年12月出版）

作 者

周黎安，经济学博士，教授，北京大学光华管理学院

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