2022年8月3日，欧博abg呼和浩特，乘客在中国体育彩票“幸运专列”主题列车上留影。（人民视觉/图）

“线上平台不能用了？”2023年11月15日，浙江省长兴县某体育彩票店店主郁宁（化名）的微信里又弹出熟客的询问。他几乎每天都能收到类似信息。

郁宁在县内经营5家体彩店，曾是国家体育总局体彩管理中心评选出的全国优秀竞彩网点业主。不过现在，他正打算把其中的3家店面转让出去。

2023年2月16日，因涉嫌非法经营罪，郁宁被江西省吉水县公安局拘留，“退赃”120万元后被取保候审。吉水县检察院认定，2019年至2023年，郁宁通过“豆芽”App销售体彩1.27亿元，非法获利810万余元。

“豆芽”App的运营模式是，彩民线上下单，店主收到通知后，在线下彩票实体店出票。App运营者则靠从店主处收取1%的手续费盈利。

根据起诉书，在“豆芽”注册的彩票代销店近1.4万家，彩民271万余人。2019年到2023年间，通过“豆芽”销售的彩票共计约242亿元。

从时间上看，郁宁等人被指控的行为主要发生在2015年国家对网售彩票清理整顿之后，8年来，财政部没再开放对网售彩票的授权。

在刑法中，构成非法经营罪的一个条件是违反“国家规定”。但国务院于2009年制定的《彩票管理条例》未对通过互联网销售彩票作出规定，相关规定由财政部和其它相关部委制定。此案庭审中，控辩双方的争议焦点便在于，郁宁等人通过互联网销售彩票， 是否违反了“国家规定”？

“禁令”带来红利

郁宁的彩票店生意始于十年前。

2013年，巴西世界杯举办的前一年，身为球迷的郁宁在长兴县城商业区租下一个门面，经营的第一家体彩店开张。

彼时，多家互联网头部公司都在各自平台开通了网络售彩业务，线下彩票店生意并不景气。按照郁宁的说法，线上售彩服务吸引了大量年轻人，世界杯开始前，自己彩票店的生意“基本只能回本”，客户大多是同他一块看球的熟人。

查阅相关公开信息，财政部未公开披露过互联网彩票市场的规模。一个可供参考的数据是，长期跟踪彩票市场的机构彩通咨询发布的《2014年互联网彩票市场分析报告》显示，那一年，中国互联网彩票销售规模达850亿，较2013年销售规模翻番，市场份额首次超过20%。

不过，火热的互联网彩票市场很快被政策降温。

2015年1月15日，财政部、民政部和国家体育总局联合下发《关于开展擅自利用互联网销售彩票行为自查自纠工作有关问题的通知》。2月底，阿里、腾讯、网易、新浪、人民网等多个互联网平台宣布停售彩票。

既料到又没有料到的是，郁宁享受到了“禁令”带来的多重红利。

那些原本被互联网平台吸引的彩民开始光顾他的彩票店。不时还有人问他，线下购彩太麻烦，还有没有线上购彩的渠道？

和同行交流时，郁宁知道了“87彩店”（“豆芽”前身）这个应用。他在网上找到公司电话，打过去询问。之后，公司销售人员同他联系，要求他提供店铺照片、代销证、银行卡、身份证等核验资质。通过审批后，郁宁的线上彩票业务开始了。

彩民通过郁宁分享的彩票店推广码下载App后，购买的彩票只能从郁宁的店铺出票。2015年开始，线上销售额就能占郁宁店铺销售总量的近一半。此后暴发的新冠疫情，进一步加速了郁宁线上生意的发展，“通过App销售的彩票，欧博官网差不多能占七八成。”他估算。

2021年是郁宁业绩最好的一年，线上彩票销售额达到四千多万元。

使用“豆芽”期间，郁宁就留意到有店主因为使用这款应用，被地方体彩管理中心通报，暂停门店销售权限。他的门店里，还贴着县里体彩中心下发的禁止网售彩票的宣传海报。

但他“没太当回事”。毕竟，靠实体店里零散的客人，甚至都难以回本，“要生存下去，不可能不用线上渠道”。

南方周末记者从接近案件的人士处了解到，目前至少有62位使用过“豆芽”的彩票店店主被吉水县公安局调查。

除两名店主已被检察机关诉至法院，南方周末记者同另6位涉案店主确认，他们在2023年2月至6月间陆续因涉嫌非法经营罪被吉水县公安局取保候审，目前仍处于公安机关侦查阶段。

这6人向南方周末记者表达了相似的想法，“大家都这么干，你不干不就亏了？”一位店主说。

波动的政策

和郁宁一同被检察院起诉的，还有另一名彩票店店主，以及“豆芽”的运营公司北京春新芽科技有限公司实际控制人王某（化名）和6名员工。

王某在2014年年底入局互联网彩票业。按照他对南方周末记者的说法，自己是在华东某省体彩管理中心领导的建议下进入这个行业，此后也曾受多地体彩中心邀请给店主们做培训，“怎么用‘互联网+’的思维卖彩票’”。不过，南方周末记者未能向他所述体彩机构核实到这一点。

2016年，王某在接受《新浪彩通》采访时提到，2015年初禁售互联网彩票的政策出台前，公司已开始和多地体彩中心谈合作，中心认可他们的模式，并愿意推给店主。禁令下发后，洽谈全部停止。

出乎他意料的是，很多彩票店主却主动找到公司，“当时真觉得都快完了，居然活了过来”。

那次采访中，王某谈到，创业中面临的最大困难，“还是政策”。

互联网彩票制度经历了从收紧到放宽再到收紧的过程。在中国境内，合法彩票只有国务院特许发行的体育彩票和福利彩票。民政部、国家体育总局分别负责全国福彩、体彩的管理，财政部则负责彩票的监督管理。

2007年12月，财政部、民政部、国家体育总局联合下发《关于彩票机构利用互联网销售彩票有关问题的通知》，提到要一律停止利用互联网销售彩票。

但到了2010年，财政部又发布《互联网销售彩票管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），指出要抓紧选择具备暂行办法规定条件、管理基础好的单位，报财政部批准后开展试点。

暂行办法中还强调，未经批准，任何单位不得利用互联网销售彩票。不过，这份文件仍被业内解读为一个积极信号，意味着此前处于灰色地带的网售彩票模式有望合法化。

在无一机构获财政部批准的情况下，互联网彩票业迅速发展。新浪、网易等门户网站和淘宝、京东、当当等电子商务平台都推出了彩票业务。彩通咨询统计，2011年，中国互联网彩票销量突破百亿元大关。

2012年9月，网售彩票试点落地。财政部同意国家体育总局体彩管理中心委托中国竞彩网和500彩票网开展网售体彩业务。

到了2015年，政策又逐渐收紧，相关部门发布了前述针对网售彩票的禁令。

2016年4月28日，财政部、公安部、原国家工商总局、民政部、国家体育总局联合发文，指出自2015年以来对网售彩票清理整顿取得阶段性成效，但个别地区还是存在有令不行、有禁不止的现象。文件再次强调，严禁彩票发行销售机构及其代销者擅自网售彩票。

不过，央视在2018年4月发布的调查显示，仍有超过三百多家彩票网站在运行，每年售彩金额不低于1000亿元。当年俄罗斯世界杯开赛期间，多个彩票App出现在手机应用商城的下载排行榜前列。

4个月后，2018年8月21日，财政部、民政部、国家体育总局联合国家发改委、工信部、公安部等12个部委发布公告，坚决禁止擅自网售彩票行为，并指出财政部尚未批准任何彩票机构开通这项业务。

13天后，财政部、民政部、国家体育总局又发布关于修改《彩票管理条例实施细则》的决定，“擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”被列入“非法彩票”之列。

2023年9月3日，北京服贸会体育服务展区的体彩展。（人民视觉/图）

“国家规定”

2015年政策收紧后，财政部便没再开放对互联网销售彩票的授权。

目前，财政部、民政部、国家体育总局只能监管到各省市彩票发行中心和代销者。中国彩票行业沙龙创始人苏国京认为，如果允许网上销售彩票，非彩票机构的网络平台一旦出现“吃票”和各类争议问题，如何监管、谁去监管就成了大问题。

所谓“吃票”，即彩民在网上购买了彩票，平台或代销者并没有实际出单，而是直接私吞票款。如果彩民中了小奖，可以直接兑付，要是彩民中了大奖，平台或代销者无法支付这笔费用，就可能出现关站、跑路的状况。

《检察日报》报道过“吃票”案例，上海一彩票店店主孙某在2019年2月至4月间利用互联网销售彩票508万元，实际出票443万元，吃票六十多万元。2020年，上海青浦区法院以非法经营罪判处孙某有期徒刑6年6个月，并处罚金人民币60万元。

在“豆芽”上，每隔几个月，郁宁会被客服要求抽查实际出票情况。客服随机抽选10个订单，郁宁需要把对应实体票找出，拍照发给客服审核。郁宁表示，对彩民的线上下单，自己全部都在线下真实出票。起诉书也未提及他存在“吃票”行为。

不过，平台上还是会出现“漏网之鱼”。和郁宁一同被吉水县检察院起诉的一名湖南体彩店店主就被控“吃票”。

根据起诉书，2019年1月至2021年年底期间，他利用“云彩店”App（亦为“豆芽”前身）销售彩票1.48亿元，“吃票”金额6400万余元，非法获利327万余元。该店主在接受南方周末采访时表示，自己的确存在“吃票”行为。

与 “吃票”者不同，郁宁等彩票店店主通过App销售彩票，但在线下出票，是否也涉嫌非法经营？

2022年1月，江西修水县法院对一个类似案件作出判决（以下称“修水案”）。南方周末记者从该案一名被告人的辩护律师处获悉，此案中，售彩App与彩票店店主都不存在截留票款不出票、“吃票”的情况。

修水县法院最终认定，售彩App相关负责人和App合作的数名彩票店店主均构成非法经营罪。

法院判决的依据为，《彩票管理条例实施细则》规定，擅自利用互联网销售的彩票属于非法彩票的范畴。此外，App还设置具有赌博性质的跟单、合买程序等，改变了彩票销售、兑奖规则，“销售数额特别巨大，情节特别严重，扰乱了彩票市场秩序”。

刑法第225条对非法经营罪的定义是，违反国家规定，未经许可经营法律、法规规定的专营专卖物品或其他扰乱市场秩序的非法经营行为。

被告人提起上诉后，二审法院维持原判。

修水案律师告诉南方周末记者，开庭过程中，控辩交锋的一个重点在于，什么是“国家规定”？以及未经批准禁止网售彩票的相关文件，是否属于“国家规定”？

2023年10月9日、10日，王某、郁宁等9人涉嫌非法经营一案在江西吉水县法院一审开庭，上述问题也是庭审中的焦点。

刑法第 96 条对“违反国家规定”的解释是，违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。

郁宁的辩护律师、对外经贸大学副教授郑海平在法庭上指出，《彩票管理条例》由国务院制定，属于“国家规定”的范畴。但该《条例》只是禁止“擅自发行、销售彩票”，并未明确禁止利用互联网销售彩票的行为。

对于利用互联网销售彩票的禁止性规定，主要出现在《彩票管理条例实施细则》及《互联网彩票管理暂行办法》中。但前者由财政部、民政部、国家体育总局制定，后者则是由财政部发布。从法律位阶上来说，它们只是部门规章，不得认定为“违反国家规定”。

目前，吉水县法院尚未作出一审判决。

分配格局可能被打破

“豆芽案”中尚未被起诉的另6名店主也在等待判决结果。他们分别在福建、山东、江苏等地开设线下彩票店，均称没有“吃票”，在缴纳数十万到上百万不等的“非法所得”后，被取保候审。

代理了修水县法院审理的非法经营案后，前述代理修水案的律师又陆续接到了近十件类似案件当事人的咨询，“八成以上都由江西省的公安机关立案侦查”。这意味着，使用网络方式销售的彩票店店主都面临着刑事犯罪风险。

尽管有风险，但通过线上渠道销售彩票的店并不少见。

就监管部门的态度而言，对通过App购买彩票，与通过微信让店主代购彩票的定性也不同。

南方周末记者从北京、浙江、湖南等地体彩管理中心处了解，App购买彩票被明确禁止，而通过添加店主微信的方式购彩是否违规，目前还没有明确的界定。

郁宁所在的浙江湖州市体彩中心认为，微信购彩属于网络购彩行为，“没有违法那么严重，但我们不提倡”。长沙市体彩中心则表示，如果有彩票店店主被查到通过微信渠道售彩，“可能会受到撤机的处罚”。

网售彩票为何迟迟难以松动？苏国京告诉南方周末记者，在中国，彩票更被强调公益性，而弱化其博彩属性。互联网平台提供了比线下购买更为便捷的销售渠道和支付手段，但有可能造成彩民的沉迷，也让管控未成年人购彩更为困难。

北京师范大学心理学院副教授、中国彩票事业研究中心原副主任陈海平则表示，互联网售彩还会带来的问题是，原有公益金分配格局被打破。

彩票资金被分为奖金、发行费和公益金三部分。按照财政部规定，各省彩票公益金一半上缴中央财政，一半留在省级财政。而互联网销售彩票则打破了地域限制，互联网经济发达的省份，销售额会上涨，留在地方财政的公益金增多。以线下销售为主导的省份，也必然带来公益金减少。这容易造成各省之间彩票销售的不良竞争，不仅打破原有的公益金筹集和分配格局，形成新的贫富不均，而且会出现各种市场乱象。

在苏国京看来，如果彩票行业不出台更高位阶的法律，“不把互联网销售中的责权利厘清，就没法彻底解决问题”。

南方周末记者 韩谦 南方周末实习生 代紫庭