深圳大学社会科学学院助理教授黄继朝与中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员陈兆源在《日本学刊》2022年第2期发表《竞争与差异化：日本对东南亚基础设施投资的策略选择》 （全文约2.3万字）。

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黄继朝与陈兆源认为，2013年以来，在一系列政府战略安排特别是“高质量基础设施伙伴关系计划”的统筹规划下，日本对东南亚的基础设施投资逐步呈现出三大新特征：突出高质量叙事、更注重公私伙伴关系，以及更强调对日本所主导的多边开发银行的利用。

（一）突出高质量叙事

对于“高质量基础设施投资”，尚不存在明确且统一的定义。日本政府2015年发布的“事例集”中认为高质量基础设施投资包括五大要素：一是通过公私伙伴关系动员资金；二是与经济发展战略具有整合性；三是考虑环境与社会；四是确保基础设施的经济性、包容性、安全性、可持续性、便利性等特征；五是对当地社会和经济做贡献。结合具体实践，日本对东南亚基础设施投资突出高质量叙事主要包括三层含义。

一是强调基础设施本身的高质量。这里的高质量主要针对“硬基础设施”而言，包括道路、桥梁、港口、能源管道、通信设备等关乎国民福利与经济发展的公共设施，高质量指这些设施在物理层面的便利舒适性、经济耐用性及安全性等方面都具备优质表现。日本常对外宣传其修建基础设施虽然花费不菲，但具有便利耐用、经济安全等特性，因而物超所值。具体案例包括：基于技术、经验等优势，日本企业在雅加达城市地铁项目第一阶段（南北线）施工中采用泥浆压力屏蔽法，最大限度减少了对地面的影响；日本投资432.52亿日元负责马尼拉首都圈旅客输送系统的扩建，后者最初从其他国家引进列车，出现故障后引入日本列车，并在调配中利用高效率的逆变器等技术，起到了较好效果。

二是强调对基础设施投资的高质量。对经济增长的贡献程度是测量基础设施投资质量的核心指标，日本致力于使东南亚国家信服高质量基础设施有助于解决其经济高质量增长面临的三大难题。首先是应对资金缺乏。高质量基础设施投资重视使用周期成本、发展公私伙伴关系等要素，以增强投资效果、提高资金使用效率，进而动员更多资金加入。2019年“二十国集团（G20）大阪峰会”通过的《G20高质量基础设施投资原则》便强调要将成本—收益分析运用于基础设施项目的整个生命周期，以解决超成本问题。其次是应对就业不足。高质量基础设施投资积极提倡雇用当地员工，提供就业机会，这将有效解决可能影响社会安定的就业问题。据称，2019年印尼爪哇1号发电站项目在建设过程中为当地创造了4800个就业岗位，电站开始运转后又雇用了125人。特别值得提及的是，在亚开行的监督下，日本的基础设施投资项目尽量扩大对女性员工的雇用，为女性开展技能培训与生活自立教育，以改善当地女性生活。最后是应对技术落后。高质量基础设施投资特别注重技术转移及当地人才培育等要素，将促进当地技术进步作为重要目标。在越南河内内排国际机场第二航站楼建设项目中，欧博allbet日本外务省、国土交通省、新关西机场以及成田机场等联合起来为加油系统与机场运营系统提供全面技术支持，并通过派遣专家长期指导及赴日研修等方式大力培养当地技术人才。

三是强调全球可持续发展议程语境下的高质量。日本对基础设施的高质量叙事还包括追求发展的包容性、可持续性和韧性。包容性指发展果实惠及社会整体；可持续性指发展应同社会与环境和谐共处；韧性指发展过程中能抵御经济危机、自然灾害和其他冲击。2019年4月，亚开行联合日本国际协力机构（JICA）共同出资支持爪哇1号发电站项目，建设印尼最大的复合循环发电站。该项目依托日本三菱日立电力系统的燃气轮机联合循环发电设备，能够将发电效率提升到64%，同时减少50%的二氧化碳排放，有效节约能源并为缓解气候变化问题做贡献。

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（二）推进公私伙伴关系发展

基础设施建设由于规模大、周期长、风险高等特点，主要依靠政府的公共投资。但是，面对世界范围内巨大的基础设施需求，过度依赖公共投资难以满足。因此，20世纪80年代以来，世界银行与一些发达国家开始积极推动官民联合的公私伙伴关系，引导私营部门进入公共部门主导的基础设施项目，让私营部门在项目规划、实施、资金调配等过程中积极发挥作用并分担部分风险。

对日本来说，PPP一直是其扩充海外基础设施投资财源的重要手段，也是日本推进其东南亚基础设施投资的主要策略。在2013年《基础设施系统出口战略》出台后，日本政府就将发展PPP确立为推动基础设施出口的基本战略，明确表示依靠PPP推动东南亚基础设施发展代表着主流倾向。第七次“经协会议”专门指出，支持东南亚联通有赖于充分利用能调动民间资本的PPP模式，而要发展大量的PPP基础设施项目，则亟须完善东南亚的PPP机制。启动“高质量基础设施伙伴关系计划”以来，PPP更是成为日本推动高质量基础设施投资的关键着力点。对东南亚基础设施投资中，日本政府实施PPP战略的实际举措包括三类。

一是有效利用JICA日元借款、海外投融资以及日本出口和投资保险（NEXI）等手段提供公共金融支持，提升PPP项目的风险承担能力，确保项目运作的稳定性与可持续性。日本利用日元借款支持PPP主要有“股权支持融资”（equity back finance）与“可行性缺口补助”（viability gap funding）两种方案，两者都通过特别的日元借款方式为PPP基础设施项目实施企业的成立或运营提供资金支持与保证。在缅甸仰光迪拉瓦经济特区开发项目中，首先由JICA海外投融资联合三菱、丸红等日本企业以及缅甸政府、企业共同出资组建项目实施企业进行开发运营，然后由NEXI为日本企业的出资部分提供保险，最后再由JICA提供日元借款用于项目周边的基础设施整修。

二是积极改进与完善PPP相关的体制环境。PPP基础设施项目从设计实施到运营维护均关涉诸多法规、制度和金融机构等，构成了PPP项目的体制环境，并直接影响PPP项目的成本、收益与风险。体制环境的不完善及其背后的政府能力不足，亦被视为PPP基础设施项目在东南亚进展缓慢的主要原因。因此，日本政府自2014年起实施支持东南亚PPP基础设施制度框架建构与执行能力强化计划。制度框架建构包括制定东南亚各国适用的PPP指南与推动双边政策对话，如通过东亚和东南亚研究中心制订PPP指南，基于国际标准提供私营企业参与PPP项目的规范等；执行能力强化则主要是加强PPP事业推进机构的能力，如JICA在印尼和菲律宾通过ODA技术合作强化当地政府PPP项目执行能力。

三是积极开展协调融资，动员更多民间资本参与。为更好激活私营资本、推进在东南亚的基础设施PPP事业，日本政府还通过日本国际协力银行（JBIC）等机构运用多样化金融手段，联合民间金融机构、亚开行等开展广泛的协调融资，以导入更多私营资本。作为东南亚最大的火力发电项目，日本电子、伊藤忠联合印尼企业开发的印尼爪哇煤炭火力发电站项目是协调融资的典型事例。该项目总投资预计达40亿美元，其中JBIC提供了约34亿美元的协调融资；协调融资中，约21亿美元由JBIC直接出资，其余部分则由三井住友银行、三菱东京UFJ银行等民间银行联合出资，并由JBIC做政治风险担保。从金融层面看，协调融资已成为日本政府支持东南亚基础设施PPP事业不可或缺的常用手段。

（三）积极利用主导的多边开发银行

多边开发银行一般由两个或多个参与国政府根据国际条约出资成立并运营，依据出资额分配决议权，主要通过出资本金与筹款设立的基金为政府机构的经济社会发展事业提供低息贷款与无偿资金捐助。由于基础设施建设多存在巨大资金缺口，多边开发银行一直在发展中国家基础设施投资中扮演着重要的补充角色。20世纪70年代以来，日本始终将其占据主导地位的亚开行作为对东南亚基础设施投资的重要平台与工具，其诸多投资项目都离不开亚开行的贷款、融资、无偿捐助与技术合作等。2012年，亚开行与东盟联合设立了“东盟基础设施基金”（AIF），专门用于支持东南亚地区的基础设施建设。2013年后，日本在自身资金有限的情况下明显加强了对亚开行作用的挖掘，积极利用亚开行增强日本对东南亚基础设施投资的竞争力。2014年亚开行对东南亚地区的全部投融资承诺额尚只有23.56亿美元，2015年即达到44.09亿美元，2020年更增至116.29亿美元。

为充分利用亚开行的投融资功能，日本推动了一系列亚开行改革举措。一是整合完善亚开行内部基础设施基金。2017年1月，日本推动完成了“亚洲发展基金”（ADF）与自有资本的整合，整合后亚开行的自有资本额从原先的172亿美元增至480亿美元。二是加强扩大与政府协调融资。2016年3月，由JICA出资在亚开行内设立“亚太地区民间基础设施信托基金”（LEAP），计划五年内为高质量、PPP等民间基础设施项目提供15亿美元的投融资。到2018年末，该基金已筹款7.62亿美元。同时，JICA还与亚开行联合制订了长期支持计划，在技术合作与融资方面通力合作，预计将在未来五年内为日本政府的高质量基础设施建设项目合力融资100亿美元。三是强化支持官民协作与民间融资。早在2014年9月，亚开行就设立了“公私合作办公室”（OPPP）。2016年1月，日本领衔并联合加拿大、澳大利亚在亚开行内设立了“亚太PPP项目准备基金”（AP3F），其主要目标便是帮助私营部门参与准备和组织基础设施项目，在亚太地区推广PPP模式。四是促进资金调拨制度的高效化改革。具体措施包括简化规定、原则等手续，重新评定投标手续费的上限，向当地事务所、当地部门下放权限，缩短立项所需要的时间等。

亚开行于2017年1月向住友商事与印尼最高能源公司等合作开发的穆瓦拉拉坡地热电站项目提供1.09亿美元的融资支持，其中7000万美元是亚开行的自有资本，2000万美元来自亚开行民间部门事务局运营的“亚太地区民间基础设施信托基金”，还有1900万美元则由“清洁技术基金”（CTF）拨款。另外， JBIC与瑞穗、三井住友等民间银行也参与了该项目的融资。整体来看，基于自身资金的有限性，2015年以来日本加强与亚开行在对东南亚基础设施投资领域的合作，其核心考量在于利用多边金融组织的开放性、专业性等优势特征，撬动更多民间与外部资本参与，扩大投融资的规模，并推进基础设施投资的高质高效，重点解决资金不足、效率不高等问题。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。 图片来源于网络。实习编辑徐滕博雅整理）

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